胡德亮與夢(mèng)想之間僅是一紙戶籍的距離。
在北京做了兩年多保安的胡德亮打算回大慶老家了。不為別的，只想換個(gè)非農(nóng)業(yè)的戶口，娶個(gè)同樣也是非農(nóng)業(yè)的媳婦，然后過(guò)上跟城里人一樣的生活。然而，對(duì)于胡德亮而言，這個(gè)想法在幾天前還僅是一個(gè)遙不可及的夢(mèng)想。
7月30日，國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見(jiàn)》(下稱《意見(jiàn)》)，內(nèi)容包括放開(kāi)建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開(kāi)中等城市落戶限制，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶口登記制度、居住證制度等一系列新政；其中最大的亮點(diǎn)就是取消農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)戶口區(qū)分，統(tǒng)一登記為居民戶口。
自56年前設(shè)立戶籍制度以來(lái)，農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口就成了非議最多的話題，附著在上面的利益藩籬更是越筑越高；然而，戶籍改革此前進(jìn)行了多次，卻從未觸及二元制痛點(diǎn)。
“多年來(lái)，城鄉(xiāng)割裂的戶籍二元制度一直備受詬病，由此造成的不平等已成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的巨大障礙，這一打破戶籍界限的新政無(wú)疑是個(gè)歷史性的突破?！?月31日，人口學(xué)者、原哈佛大學(xué)助理教授黃文政接受《華夏時(shí)報(bào)》記者采訪時(shí)表示，城鄉(xiāng)二元制戶籍結(jié)構(gòu)終將結(jié)束。
盡管目前看來(lái)，一元制建設(shè)的相關(guān)配套政策做到無(wú)縫對(duì)接仍需假以時(shí)日，農(nóng)民工城市化財(cái)政賬本并無(wú)細(xì)則；但壓抑多年、又被多方寄予厚望的土地改革紅利已嗅到了引爆的味道。
二元制謝幕
有一種距離叫戶籍，而這種距離恰恰是打破平衡的一記重錘。
建國(guó)初期，我國(guó)并沒(méi)有嚴(yán)格的戶籍管理制度，人們可以自由遷徙。當(dāng)時(shí)，由于農(nóng)民占中國(guó)人口的絕大多數(shù)，城市無(wú)法容納過(guò)多的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力；因此，自1953年開(kāi)始，為了減少城市的人口和就業(yè)壓力，保障城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展，國(guó)家開(kāi)始制止農(nóng)民盲目流入城市。
即便如此，戶籍依然僅是純粹地?fù)?dān)當(dāng)著人口信息登記管理的職能。直到1958年，我國(guó)第一次明確將城鄉(xiāng)居民區(qū)分為“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”兩種不同戶籍，奠定了我國(guó)現(xiàn)行戶籍管理制度的基本格局。隨后的多年時(shí)間里，為了以法律形式嚴(yán)格限制農(nóng)民進(jìn)入城市，并限制城市間人口流動(dòng)，戶籍被賦予了更多的功能，以至于人們?cè)谔峒皯艏畷r(shí)在意的已不是那一紙戶口，而是依附在其上的教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等公共資源的公平配給。
自此，城市與農(nóng)村間筑起了一道無(wú)形的“高墻”，我國(guó)跨入了長(zhǎng)達(dá)半個(gè)多世紀(jì)、城鄉(xiāng)分割的二元經(jīng)濟(jì)模式時(shí)代。
到如今，差距愈發(fā)顯現(xiàn)：就業(yè)優(yōu)先考慮非農(nóng)業(yè)戶口；非農(nóng)業(yè)戶口失業(yè)還能拿到失業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼；參軍時(shí)非農(nóng)業(yè)戶口的優(yōu)待金比農(nóng)業(yè)戶口多一倍，退役后非農(nóng)業(yè)退役士兵給安置工作；生病有醫(yī)保，老了有退休金……非農(nóng)業(yè)戶口的優(yōu)勢(shì)幾乎涵蓋了一個(gè)人的生老病死。
這種優(yōu)勢(shì)無(wú)形中拉大了城鄉(xiāng)之間的收入差距，“農(nóng)轉(zhuǎn)非”一度成為眾多農(nóng)民的夢(mèng)想，由此產(chǎn)生的悲歡離合亦數(shù)不勝數(shù)。
據(jù)黃文政介紹，隨著農(nóng)民工進(jìn)城打工的人數(shù)越來(lái)越多，戶籍制度成為他們?nèi)谌氤鞘械闹饕系K，城市長(zhǎng)期以來(lái)以戶籍人口為核心的公共服務(wù)供給模式將這批人阻擋在外，這已成為中國(guó)社會(huì)不公平的重要表現(xiàn)。
被依附了太多社會(huì)元素的戶籍，儼然已成為中國(guó)最難捅破的一張紙。有數(shù)據(jù)表明，戶口本上至少有67項(xiàng)城鄉(xiāng)居民“不平等待遇”，特大城市戶口的附加值則更高。
龐大的財(cái)政賬本
改革似乎早已埋下了伏筆。
有媒體報(bào)道稱，13年前，時(shí)任福建省省長(zhǎng)的習(xí)近平對(duì)此就早有論述，在其博士論文《中國(guó)農(nóng)村市場(chǎng)化研究》中認(rèn)為，取消城鄉(xiāng)二元戶籍制度，是歷史發(fā)展的必然趨勢(shì)，政府應(yīng)理智而勇敢地面對(duì)這一現(xiàn)實(shí)，并規(guī)劃了一個(gè)戶籍改革路線圖。13年后，終成現(xiàn)實(shí)。
那么，如此大范圍的改革，相應(yīng)的財(cái)政和政策能否支撐？
2013年，中國(guó)社科院城市發(fā)展與環(huán)境研究所曾發(fā)布的《中國(guó)城市發(fā)展報(bào)告》中明確表示，目前我國(guó)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的人均公共成本約13萬(wàn)元，預(yù)計(jì)2030年前我國(guó)有3.9億農(nóng)民需要市民化。以此粗略計(jì)算，僅僅市民化所需公共成本就約有51萬(wàn)億元。
“就目前來(lái)看，人均公共成本已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出13萬(wàn)元?！?月31日，原社科院城市發(fā)展與環(huán)境研究所所長(zhǎng)、中國(guó)城市經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)牛鳳瑞接受本報(bào)記者采訪時(shí)強(qiáng)調(diào)，農(nóng)民工市民化并獲得相應(yīng)福利待遇和均等化公共服務(wù)，需要進(jìn)行各種經(jīng)濟(jì)投入；但是，不同地區(qū)的生活水平不同最終造成不同的成本支出。
上述報(bào)告顯示，我國(guó)東、中、西部地區(qū)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的人均公共成本分別為17.6萬(wàn)元、10.4萬(wàn)元和10.6萬(wàn)元，全國(guó)平均約為13萬(wàn)元；東、中、西部城鎮(zhèn)的購(gòu)房成本分別為12.6萬(wàn)元/人、8.4萬(wàn)元/人和9.1萬(wàn)元/人，全國(guó)平均為10.1萬(wàn)元/人；加上全國(guó)平均約為1.8萬(wàn)元/年的生活成本的話，一個(gè)農(nóng)民工城市化的投入高達(dá)24.9萬(wàn)元。
但記者注意到，對(duì)于個(gè)人生活成本的支付部分，購(gòu)房成本僅是按照房屋建設(shè)成本價(jià)計(jì)算，也就是說(shuō)，人均實(shí)際成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出24.9萬(wàn)元。
對(duì)此，牛鳳瑞強(qiáng)調(diào)：“戶籍改革首要面臨的就是農(nóng)民工市民化問(wèn)題，單單這方面的成本就這么高，中央和地方財(cái)力能否進(jìn)行支撐？中央和地方如何劃分份額？國(guó)家和個(gè)人又該如何分擔(dān)？畢竟，承擔(dān)不同的成本面臨的矛盾和問(wèn)題程度就不同?！?
但在黃文政看來(lái)，錢(qián)不是問(wèn)題，問(wèn)題是如何讓各類政策無(wú)縫對(duì)接。
“多年來(lái)，我國(guó)外貿(mào)投資發(fā)展很快，但消費(fèi)非常薄弱，而消費(fèi)薄弱的很大原因就是過(guò)于注重人口的生產(chǎn)性功能而弱化了消費(fèi)功能；如今，隨著城鎮(zhèn)化速度的加快，農(nóng)民工儼然已成了很重要的消費(fèi)群體，為了擴(kuò)大內(nèi)需，國(guó)家一定會(huì)給予充足的財(cái)力支持?！辈贿^(guò)，黃文政非常擔(dān)心醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等方面的政策銜接，因?yàn)?，這些恰恰才是打破戶籍二元的關(guān)鍵。
任何一個(gè)改革都不可能一蹴而就。據(jù)記者了解，今年年初，城鄉(xiāng)之間的養(yǎng)老制度已基本實(shí)現(xiàn)了并軌，為戶籍改革減少了很大的阻礙。
而同時(shí)，毫無(wú)疑問(wèn)的是，大量農(nóng)村人口進(jìn)城務(wù)工將會(huì)快速提高城鎮(zhèn)化水平。
清華大學(xué)的調(diào)查結(jié)果顯示，截至2012年年底，中國(guó)的城鎮(zhèn)化率已達(dá)52.57%，但中國(guó)的戶籍城鎮(zhèn)化率僅為27.6%，20年內(nèi)“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的比例僅增長(zhǎng)了7.7個(gè)百分點(diǎn)，與國(guó)家統(tǒng)計(jì)局第六次人口普查數(shù)據(jù)基本吻合；其中，戶籍制度被視為束縛農(nóng)民流動(dòng)、阻礙人們城鎮(zhèn)落戶的制度性壁壘。
根據(jù)人社部最新發(fā)布的數(shù)據(jù)獲悉，截至2013年年底，全國(guó)農(nóng)民工總量是2.69億人，其中外出農(nóng)民工是1.66億人，半數(shù)以上是在中小城市或城鎮(zhèn)就業(yè)，這一龐大的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口既給已有的戶籍制度帶來(lái)了挑戰(zhàn)，同時(shí)也是新型城鎮(zhèn)化的動(dòng)力。
釋放土地改革紅利
戶籍改革從來(lái)都不是單方面的事，尤其跟土地制度改革密切相關(guān)，被視為戶籍配套改革的重中之重。
因?yàn)?，相?duì)非農(nóng)戶口而言，農(nóng)業(yè)戶口最大的優(yōu)勢(shì)就是享有農(nóng)村宅基地和承包土地的權(quán)利。所以，戶籍改革即便是打破了幾十年來(lái)城鄉(xiāng)的戶口壁壘，農(nóng)民收獲了最大紅利，但對(duì)于土地依然患得患失。
“如果是放開(kāi)大城市戶籍，為了子女上學(xué)方便我會(huì)考慮轉(zhuǎn)戶口，但聽(tīng)說(shuō)現(xiàn)在僅是放開(kāi)中小城市的戶口限制，那就沒(méi)有必要了，因?yàn)槟堑膽艨谶€沒(méi)有我們農(nóng)民的戶口值錢(qián)?！?月31日，修腳師傅羅永福接受本報(bào)記者采訪時(shí)表示，他在江蘇老家有6畝口糧地，每年每畝發(fā)放120元的種糧補(bǔ)貼，同時(shí)，由于他和妻子均在外打工，因此將地以每畝200元的價(jià)格轉(zhuǎn)租出去。最關(guān)鍵的是，農(nóng)村戶口還可以享有村辦企業(yè)的分紅，占地還可以分更多的錢(qián)。
毫無(wú)疑問(wèn)，舍棄農(nóng)民身份，享受市民紅利，農(nóng)民工最大的擔(dān)心是土地被收回，最終上演“丟了西瓜撿芝麻”的悲劇，而這樣的擔(dān)心涉及范圍廣泛。
2013年，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心課題組曾針對(duì)“農(nóng)民工市民化”做過(guò)調(diào)研，74%的農(nóng)村戶籍流動(dòng)人口愿意在城市長(zhǎng)期居住但不愿意放棄農(nóng)村戶籍。不愿意“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的主要原因是想保留土地；而想“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的主要原因中子女教育、升學(xué)和城市居民的社會(huì)保障兩項(xiàng)就超過(guò)70%。
“針對(duì)土地承包，國(guó)家有相應(yīng)的法案規(guī)定，原則上是增人不增地、減人不減地?！敝袊?guó)社科院人口與勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)研究所一位工作人員接受本報(bào)記者采訪時(shí)表示，土地如何轉(zhuǎn)變的確是此次改革最核心的問(wèn)題。
記者梳理資料發(fā)現(xiàn)，《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》明確規(guī)定，承包期內(nèi)，承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，應(yīng)當(dāng)將承包的耕地和草地交回發(fā)包方。
但是，值得關(guān)注的是，在此次發(fā)布的戶籍改革意見(jiàn)中，國(guó)務(wù)院明確提出，現(xiàn)階段不得以退出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)(三權(quán))作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件；同時(shí)要求，加快推進(jìn)農(nóng)村土地確權(quán)、登記、頒證，依法保障農(nóng)民的“三權(quán)”。
很明顯，相關(guān)法案給予了此次戶籍改革特別的關(guān)照。
就在戶籍改革啟動(dòng)當(dāng)天，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在主持召開(kāi)的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上部署，做好為農(nóng)民工服務(wù)工作，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化；討論《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例(征求意見(jiàn)稿)》，決定向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)。
“戶籍改革應(yīng)從土地改革著手，避免由此造成的新矛盾和問(wèn)題?！迸ｘP瑞強(qiáng)調(diào)，啟動(dòng)戶籍改革是為了推進(jìn)城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)化的發(fā)展是為了整個(gè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。但殊不知，城鎮(zhèn)化本身是一個(gè)客觀自然發(fā)展的歷史過(guò)程，只是之前為了阻止農(nóng)民工進(jìn)城設(shè)置了太多的門(mén)檻，后面要做的就是淡化戶籍背后的含金量，使得養(yǎng)老、醫(yī)療以及就業(yè)保障等公共服務(wù)均等化，最終讓?xiě)艏貧w本真，很多問(wèn)題也就迎刃而解了。
