[摘要]當(dāng)性已失，改革卻舉步維艱。2002年修訂的《條例》至今未變，完全與市場(chǎng)化的改革大潮脫節(jié)。
誰(shuí)的公積金？
公積金是一筆巨大的財(cái)富，預(yù)計(jì)到“十二五”期末，繳存總額將達(dá)到6.69萬(wàn)億，余額達(dá)到3.58萬(wàn)億。這是一筆巨量的“沉睡資金”。與此同時(shí)，這一制度的“正當(dāng)性”正受到嚴(yán)重質(zhì)疑。其涉及的巨大利益，也會(huì)阻礙相關(guān)的改革。但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，市場(chǎng)化的改革要求把財(cái)產(chǎn)的自由支配權(quán)還給個(gè)人，公積金制度可以轉(zhuǎn)變?yōu)檎嬲ブ再|(zhì)的合作基金，但必須讓公眾自由參與、自由支配。
讓公積金真正回歸“個(gè)人所有”
曾經(jīng)的和現(xiàn)在的“北漂”們，如果還沒(méi)有來(lái)得及把自己賬戶(hù)上的住房公積金全部提取出來(lái)的，恐怕要追悔莫及了。最近北京一項(xiàng)名為放松、實(shí)為收緊的公積金提取政策，可能將使得這些沒(méi)有北京戶(hù)籍的人士歷年繳存的公積金永遠(yuǎn)“沉睡”下去。
按照這一“新政”，提取公積金的次數(shù)由一年一次改為三個(gè)月提取一次。這被很多媒體解讀為“政策放寬”。的確，提取手續(xù)和條件在一定程度上放寬了，但新政策同時(shí)規(guī)定了“提取限額”是過(guò)去三個(gè)月的繳存額。也就是說(shuō)，如果不買(mǎi)房或者大修，個(gè)人將不能通過(guò)以租房的形式來(lái)提取公積金賬戶(hù)的累積余額。對(duì)于非京籍“北漂”(甚至是有北京戶(hù)口但買(mǎi)不起房的個(gè)人)來(lái)說(shuō)，以后只能每年折騰四趟去提取公積金，而一旦他們決定離開(kāi)北京，將帶不走這些本該屬于自己的財(cái)產(chǎn)。
在改革開(kāi)放三十多年之后的今天，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制中依然還有很多計(jì)劃時(shí)代的“殘余”。住房公積金制度就是其中之一。它原本是為了解決住房市場(chǎng)化改革中的資金缺口問(wèn)題，但如今其“政府包辦”的弊端卻越來(lái)越凸顯出來(lái)?？杀氖?，它又與平民百姓的生活息息相關(guān)，牽涉到幾乎所有人的切身利益。
本屆政府提出理順“政府與市場(chǎng)”的關(guān)系。而在公積金的問(wèn)題上，恰恰體現(xiàn)出“雙重的雙軌制”的特點(diǎn)。其一，住房已經(jīng)高度市場(chǎng)化，公積金卻是政府對(duì)個(gè)人住房投資強(qiáng)勢(shì)干預(yù)下的“強(qiáng)制性?xún)?chǔ)蓄”；其二，在繳存上，政府機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位、國(guó)有壟斷企業(yè)的公積金制度往往異化為隱性的高福利補(bǔ)貼，類(lèi)似的例子已經(jīng)不勝枚舉。
按照《住房公積金管理?xiàng)l例》第三條，“職工個(gè)人繳存的住房公積金和職工所在單位為職工繳存的住房公積金，屬于職工個(gè)人所有?！卑吹览恚e金的“產(chǎn)權(quán)”是明晰的，無(wú)論是個(gè)人繳存的，還是任職機(jī)構(gòu)同比例上繳的公積金，都是屬于個(gè)人的。但在公積金的制度設(shè)計(jì)下，繳存者對(duì)這筆資金卻沒(méi)有自由支配權(quán)，甚至還處處受限。
公積金制度之變
據(jù)住建部數(shù)據(jù)，截止到2011年年末，住房公積金繳存總額已達(dá)4萬(wàn)億元，除去公積金貸款，余額已達(dá)2.1萬(wàn)億，每年全國(guó)約有1億人繳納；預(yù)計(jì)到“十二五”期末，繳存總額將達(dá)到6.69萬(wàn)億，余額達(dá)到3.58萬(wàn)億。這是一筆巨量的“沉睡資金”。
中國(guó)的公積金制度是效法新加坡“中央公積金制度”的結(jié)果。在由福利分房向市場(chǎng)化轉(zhuǎn)軌的進(jìn)程中，1991年5月，上海在全國(guó)率先建立了住房公積金制度。當(dāng)時(shí)，住房緊張的主要瓶頸是資金短缺。因此在這一時(shí)期，公積金主要用于發(fā)放住房建設(shè)貸款，彌補(bǔ)建設(shè)資金不足。上海嘗到甜頭之后，1994年7 月，國(guó)務(wù)院頒布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》，要求在全國(guó)全面推廣住房公積金制度。不過(guò)，隨著房地產(chǎn)市場(chǎng)的迅速發(fā)展，利潤(rùn)的誘惑使得房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商大量涌入，資金不再成為主要問(wèn)題。然而，制度一旦誕生，就有延續(xù)下去的慣性—它只需要找到另外一個(gè)存在的理由。公積金制度有了向“住房保障”的第一次轉(zhuǎn)向。
1998年，國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革，加快住房建設(shè)的通知》，要求“調(diào)整住房公積金貸款方向，主要用于職工個(gè)人購(gòu)買(mǎi)、建造、大修理自住住房貸款”。1999年4月，國(guó)務(wù)院頒布了《住房公積金管理?xiàng)l例》，進(jìn)一步明確住房公積金只能用于發(fā)放個(gè)人住房貸款，住房建設(shè)貸款被停止。上述條文使得公積金制度完成了重大的轉(zhuǎn)向，奠定了今日制度的根基。2002年3月，國(guó)務(wù)院對(duì)《住房公積金管理?xiàng)l例》進(jìn)行修訂，一直沿用至今。
2010年后，公積金制度出現(xiàn)了第二次重大轉(zhuǎn)向。這一年，住建部突破了《條例》的規(guī)定，開(kāi)展公積金貸款用于保障房建設(shè)試點(diǎn)。這一次的轉(zhuǎn)向，相當(dāng)于對(duì)上世紀(jì)90年代“彌補(bǔ)住房建設(shè)資金不足”的用途的回歸。其背景是，一方面公積金經(jīng)過(guò)十幾年的累積，已經(jīng)有了巨大的結(jié)余；另一方面，政府卻一直在為所謂保障房的建設(shè)資金發(fā)愁，公積金的大盤(pán)子自然而然成為了重要的目標(biāo)。2010年8月5日，住建部公布了首批公積金貸款支持保障性住房建設(shè)試點(diǎn)城市的名單，共計(jì)28個(gè)城市、3類(lèi)保障房、133個(gè)項(xiàng)目入選，貸款額度約493億元。
不過(guò)，這一舉措引起了巨大的爭(zhēng)議。按照公積金制度設(shè)計(jì)的初衷，這是一種職工個(gè)人之間的“互助型”住房保障制度。根據(jù)2002年修訂的《住房公積金管理?xiàng)l例》，住房公積金應(yīng)當(dāng)用于職工購(gòu)買(mǎi)、建造、翻建、大修自住住房，任何單位和個(gè)人不得挪作他用。此外，如前所述，公積金為職工“個(gè)人所有”，公積金管理中心并非金融機(jī)構(gòu)，而是行政事業(yè)單位，并無(wú)權(quán)隨意挪用。不過(guò)，隨著試點(diǎn)的展開(kāi)，“私產(chǎn)”就這么被挪作“公用”了。
除此之外，在近年來(lái)的改革中，有些地方政府開(kāi)始允許職工個(gè)人提取住房公積金用作他途。比如，一些地方同意以租房為由提取公積金，而海南省公積金還可以用于支付子女學(xué)費(fèi)、物業(yè)費(fèi)、醫(yī)療費(fèi)等。雖然背離了公積金的初衷，但好歹也是對(duì)個(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)利一種追認(rèn)式的肯定。不過(guò)，據(jù)報(bào)道，類(lèi)似的做法并不占多數(shù)，“90%以上的地方公積金仍只能用于買(mǎi)房”。
正當(dāng)性喪失 該如何改？
盡管公積金制度一直在為自己的存在尋找一個(gè)接一個(gè)的理由，但我們不得不說(shuō)，這一制度的“正當(dāng)性”(legitimacy)已然喪失。
作為互助型的一種住房保障制度，公積金存在的一個(gè)正當(dāng)性就是讓繳存者個(gè)人得益。但是，20年來(lái)，這一制度的真正受益者又是誰(shuí)呢？很多論者已經(jīng)提及，住房公積金是“劫貧濟(jì)富”。理由是，只有買(mǎi)得起房的人才能夠真正享受到公積金制度的最主要的好處—低息貸款，但在現(xiàn)如今房?jī)r(jià)飛漲的背景下，大量的中低收入人群根本買(mǎi)不起房，他們所繳納的公積金，無(wú)疑是在“補(bǔ)貼”買(mǎi)得起房的高收入人群。
除了高收入人群，公積金的真正受益者恐怕是政府和銀行。住房公積金的繳存者只能按年利率1.21%計(jì)息，而住房公積金中心將公積金存在銀行的年利率是2.33%。這個(gè)利差收益，以及公積金中心購(gòu)買(mǎi)國(guó)債的利息收益、發(fā)放公積金貸款的利差收益，按照《住房公積金管理?xiàng)l例》第29條的規(guī)定，“住房公積金的增值收益……用于建立住房公積金貸款風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金、住房公積金管理中心的管理費(fèi)用和建設(shè)城市廉租住房的補(bǔ)充資金。”這些收益并沒(méi)有用于“本金”的投入者、強(qiáng)制儲(chǔ)蓄的存款人身上，而是用于填補(bǔ)政府財(cái)政支出的“不足”。從銀行方面看，住房公積金中心的托存銀行是工商銀行、中國(guó)銀行、農(nóng)業(yè)銀行、建設(shè)銀行和交通銀行五家。據(jù)法學(xué)教授王涌估算，公積金存在銀行的年利率是2.33%，而銀行利用公積金存款對(duì)外發(fā)放商業(yè)貸款，貸款利率一般高于7%，銀行在公積金項(xiàng)目上的營(yíng)利約為5%。此外，每年商業(yè)銀行還向公積金中心收取手續(xù)費(fèi)，包括歸集手續(xù)費(fèi)和貸款手續(xù)費(fèi)，總額在50億元以上。
甚至于，當(dāng)年效法的“老師”本身也出問(wèn)題了。2014年5月，有新加坡的blogger發(fā)表了《你的公積金去了哪兒》的文章，竟然遭到總理李顯龍起訴。六七月間，數(shù)千新加坡民眾舉行了“還我公積金”的示威集會(huì)，抗議政府鯨吞公積金。
正當(dāng)性已失，改革卻舉步維艱。2002年修訂的《條例》至今未變，完全與市場(chǎng)化的改革大潮脫節(jié)。住建部數(shù)次提出修訂《條例》，但都無(wú)疾而終，包括今年。任何一座城市中都遍地可見(jiàn)的“公積金套現(xiàn)”小廣告，證明了這一制度延續(xù)至今的荒謬。但我們不得不承認(rèn)，圍繞著這一制度的巨大利益，將嚴(yán)重阻礙有關(guān)廢止它的討論，相關(guān)的政策建議也會(huì)被認(rèn)為是“激進(jìn)”。不過(guò)，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，市場(chǎng)化的改革要求把財(cái)產(chǎn)的自由支配權(quán)還給個(gè)人，公積金制度可以轉(zhuǎn)變?yōu)檎嬲ブ再|(zhì)的合作基金，但必須讓公眾自由參與、自由支配。
短期內(nèi)，現(xiàn)實(shí)的辦法恐怕還是對(duì)這一制度進(jìn)行一些修修補(bǔ)補(bǔ)。但最基本的，必須回歸公積金的本原，讓繳存者個(gè)人真正獲益，而不是制造種種障礙，防范個(gè)人提取公積金。這一方面需要擴(kuò)大住房公積金的使用范圍，甚至超越住房的用途，并最大限度地簡(jiǎn)化提取手續(xù)；另一方面，要打破地方保護(hù)主義，讓個(gè)人的公積金賬戶(hù)不因?yàn)槿瞬诺牧鲃?dòng)而陷入沉睡。
唐鈞：“用買(mǎi)不起房的人的錢(qián)買(mǎi)房”
近日關(guān)于公積金縮水等話題再次引發(fā)熱議，公積金為什么不能很好地輔助我國(guó)的民生事業(yè)，其是否還應(yīng)該存在下去，到底應(yīng)該怎么改革？就這些問(wèn)題，時(shí)代周報(bào)專(zhuān)訪公積金問(wèn)題研究者，中國(guó)社科院社會(huì)政策研究中心秘書(shū)長(zhǎng)唐鈞。
