[摘要]今年年初，國土部與住建部曾開展過“三規(guī)合一”的試點探索。
自國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃3月發(fā)布后，新型城鎮(zhèn)化并未在細化政策上取得明顯進展。隨著日程表進入下半年，這一領(lǐng)域的政策出臺速度將加快。
《第一財經(jīng)日報》昨日從發(fā)改委人士處獨家獲悉，發(fā)改委近期牽頭研究起草了《關(guān)于開展市縣空間規(guī)劃改革試點及“多規(guī)合一”試點工作的通知》。目前，該通知征求有關(guān)部門意見已經(jīng)進入尾聲，將按程序上報國務(wù)院。
空間規(guī)劃改革的內(nèi)涵是，城市規(guī)劃要由擴張性規(guī)劃逐步轉(zhuǎn)向限定城市邊界、優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)的規(guī)劃。“多規(guī)合一”是指，過去在同一空間內(nèi)存在多種可能相互沖突的規(guī)劃，因此需要將發(fā)展、城鄉(xiāng)、土地、環(huán)保等多種規(guī)劃統(tǒng)籌并整合起來。
前述發(fā)改委人士表示，試點通知獲批發(fā)布后，會按程序搜集申報名單，很快就會研究公布第一批試點名單。市場人士預計，第一批試點將會獲得較多的政策支持，有利于在多個領(lǐng)域率先取得突破。
官方下屬研究機構(gòu)的學者昨日接受本報采訪時稱，過去粗放的城市發(fā)展方式已經(jīng)難以維系，探索集約型、可持續(xù)的“多規(guī)合一”，是建設(shè)新型城鎮(zhèn)化的重要內(nèi)容。他認為，這項政策的重心還在于土地規(guī)劃，核心是解決建設(shè)用地的供給來源，和農(nóng)村同步發(fā)展及農(nóng)民順利進城就業(yè)這對矛盾。
新型發(fā)展模式探索歷程
新型城鎮(zhèn)化作為中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的重大戰(zhàn)略，其內(nèi)在邏輯被業(yè)內(nèi)人士稱為“顛覆傳統(tǒng)發(fā)展模式”。2013年年底召開的中央城鎮(zhèn)化工作會議曾明確，城市規(guī)劃要由擴張性規(guī)劃逐步轉(zhuǎn)向限定城市邊界、優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)的規(guī)劃，此即為空間規(guī)劃改革的內(nèi)涵。
習近平總書記在該會議講話中指出，積極推進市、縣規(guī)劃體制改革，探索能夠?qū)崿F(xiàn)“多規(guī)合一”的方式方法，實現(xiàn)一個市縣一本規(guī)劃、一張藍圖，并以這個為基礎(chǔ)，把一張藍圖干到底。
根據(jù)國務(wù)院今年5月批轉(zhuǎn)國家發(fā)改委《關(guān)于2014年深化經(jīng)濟體制改革重點任務(wù)的意見》（下稱“意見”），開展空間規(guī)劃改革試點和國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點都是今年的重點任務(wù)。
為進一步在今年落實新型城鎮(zhèn)化細化政策，意見對改革作出了部署，明確提出落實國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃，推動經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃等“多規(guī)合一”，開展市縣空間規(guī)劃改革試點，促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會一體化發(fā)展。
前述發(fā)改委人士對《第一財經(jīng)日報》稱，選擇市、縣作為試點，是因為這些地方空間范圍相對比較小，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)也不那么復雜，因此考慮嘗試從這個層面把主體功能區(qū)、城鄉(xiāng)體系、國土空間的布局、基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)、經(jīng)濟社會發(fā)展的一些需要空間落地的內(nèi)容通過一個規(guī)劃來實現(xiàn)。
北京大學旅游研究與規(guī)劃中心主任吳必虎表示，有的官員、城市習慣于用工業(yè)來主導城鎮(zhèn)化，但是霧霾和土地財政已經(jīng)讓舊城鎮(zhèn)化道路走到了盡頭。不少業(yè)內(nèi)人士都認為，“多規(guī)合一”的好處和難點都在于對平衡的把握，具有很強的經(jīng)驗普適性。
“多規(guī)合一”尚需立法規(guī)范
隨著城市發(fā)展進入新的階段，如何更好地協(xié)調(diào)各個規(guī)劃的制定和執(zhí)行，成為減少城市資源浪費和內(nèi)耗的關(guān)鍵。
今年年初，國土部與住建部曾開展過“三規(guī)合一”的試點探索。所謂“三規(guī)合一”，即指將經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、城市空間規(guī)劃，以及負責土地利用總體規(guī)劃編制、實施融合起來。
前述官方下屬研究機構(gòu)學者對《第一財經(jīng)日報》稱，盡管此后多地都積極申報了“三規(guī)合一”的試點，但效果并不十分理想。隨著中央城鎮(zhèn)化工作會議的召開，關(guān)注生態(tài)等內(nèi)容得到更多重視，“大整合”的概念進一步明確，由此確定了“多規(guī)合一”。
他介紹說，“多規(guī)合一”并非指只有一個規(guī)劃，而是指在一個空間內(nèi)，在規(guī)劃安排上互相統(tǒng)一，同時加強規(guī)劃編制體系、規(guī)劃標準體系、規(guī)劃協(xié)調(diào)機制等方面的制度建設(shè)，強化規(guī)劃的實施和管理，使規(guī)劃真正成為建設(shè)和管理的依據(jù)和龍頭。
國家發(fā)改委發(fā)展規(guī)劃司司長徐林在4月的新聞發(fā)布會上表示，“十三五”規(guī)劃將積極推進市、縣規(guī)劃體制改革，探索能夠?qū)崿F(xiàn)“多規(guī)合一”的方式方法，“防止上面有一個規(guī)劃，下面一定要有一個這樣的規(guī)劃”。
“上下出規(guī)劃造成大量資源的浪費，而且對規(guī)劃的相互銜接也帶來很大的壓力。”徐林說，過去看到的基層規(guī)劃過多、過濫的情況是比較突出的。規(guī)劃之間不銜接、不協(xié)調(diào)，甚至相互矛盾的情況也比較突出。未來，期望通過市、縣規(guī)劃體制改革解決這方面的問題。
同樣是在4月，中央財經(jīng)領(lǐng)導小組辦公室副主任楊偉民在2014中國城鎮(zhèn)化高層國際論壇主旨演講中進一步明確了這一政策的內(nèi)涵。
“要保持規(guī)劃的連續(xù)性，不能政府一換屆，規(guī)劃就換屆?！彼f，城市規(guī)劃要由擴張型的規(guī)劃轉(zhuǎn)向限定城市邊界、優(yōu)化空間利用結(jié)構(gòu)的規(guī)劃?！斑@個對規(guī)劃是一種革命性的變化，城市規(guī)劃不能再修訂一次就劃大一圈。”
此外，楊偉民提出，形成一個城市一本規(guī)劃、一張藍圖，并通過立法形式把它確定下來，持之以恒地加以落實?！耙驗槲覀儸F(xiàn)在的規(guī)劃都是上級政府審批的，還不是具有法定效力的規(guī)劃，今后可能都要做一些調(diào)整和完善。
多地探索“多規(guī)合一”
為編制空間規(guī)劃改革試點方案，發(fā)改委曾在4月組織過專項調(diào)研。
4月16日~20日，國家發(fā)改委規(guī)劃司副司長袁喜祿帶隊，國土資源部、環(huán)境保護部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等相關(guān)司人士參加，來浙江省開展市縣空間規(guī)劃體制改革試點工作調(diào)研，并與該省發(fā)改委領(lǐng)導和德清縣、嘉善縣、開化縣政府的主要領(lǐng)導舉行座談。
《第一財經(jīng)日報》獲悉，市縣空間規(guī)劃改革試點獲批發(fā)布后，很快就會公布第一批試點名單，第一批試點將會獲得較多政策支持。
盡管試點通知還未發(fā)布，但各地已經(jīng)爭相探索建立“多規(guī)合一”的規(guī)劃機制。
今年6月，江西省委、省政府正式下發(fā)《關(guān)于完善城鎮(zhèn)化發(fā)展體制機制提高城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量的意見》，要求探索建立“多規(guī)合一”的空間規(guī)劃協(xié)調(diào)機制，選擇3至5個人口較為密集、經(jīng)濟條件較好的市縣開展“多規(guī)合一”規(guī)劃編制試點。
福建省政府近日則制定了城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的實施方案，計劃開展“多規(guī)合一”的試點，讓各地的城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃更具統(tǒng)一性，實施過程中形成合力。
根據(jù)公開報道，福建省政府近日召開的專題會議上已經(jīng)明確要研究起草“多規(guī)合一”規(guī)劃編制《導則》，為各地的城鎮(zhèn)化規(guī)劃編制工作提供指導。
按照相關(guān)部署，福建計劃先選擇若干省級新型城鎮(zhèn)化試點縣（市）和基礎(chǔ)條件較好的市縣開展“多規(guī)合一”的試點，這些試點地區(qū)的城鎮(zhèn)化發(fā)展最終形成一本規(guī)劃和一張藍圖，而這本規(guī)劃、藍圖將涵蓋當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展、主體功能區(qū)建設(shè)、城鎮(zhèn)建設(shè)、土地利用、基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)環(huán)境等內(nèi)容。
