京津滬新增建設(shè)用地供應(yīng)全面告急
到2020年，上海已經(jīng)沒有指標(biāo)可以占用農(nóng)地，天津僅剩2000余公頃，北京剩余1.24萬公頃。國土資源部已開始著手調(diào)整完善《土地利用總體規(guī)劃綱要》，“科學(xué)論證耕地保有量”首次提出。
對(duì)于“用30年的時(shí)間講了一個(gè)土地故事”的中國內(nèi)地而言，至少到目前為止，北京、上海、天津三個(gè)傳統(tǒng)的直轄市，已經(jīng)無法再延續(xù)“土地?fù)Q發(fā)展”的故事了，因?yàn)樽鳛橹匾a(chǎn)要素的土地資源，天津、北京已近枯竭，上海則已經(jīng)枯竭。
全國土地第二次調(diào)查(下稱“二調(diào)”)結(jié)果顯示，以2020年為限，上海已經(jīng)沒有農(nóng)地占用的空間；北京市和天津市，在農(nóng)地占用空間的指標(biāo)上，也僅有1.24萬公頃和2000余公頃。
由于中國實(shí)行農(nóng)地轉(zhuǎn)用指標(biāo)管理，并以2020年劃定了耕地保有量的上限。因此，上述三個(gè)城市在未來的6年時(shí)間中，新增建設(shè)用地的供應(yīng)，將面臨巨大的壓力，而這將考驗(yàn)地方政府以及中央政府在耕地保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的平衡智慧。
直轄市“全面承壓”
“我們了解的情況，在到2020年耕地占用空間上，北京、天津的情況不樂觀，上海的情況更嚴(yán)峻?！?月26日上午，國土資源部一位不愿具名的內(nèi)部人士向《中國經(jīng)營報(bào)》記者表示，北京、上海、天津三個(gè)直轄市的耕地占用空間，都明顯感受到巨大的紅線管控壓力。
這一結(jié)論來自于耗時(shí)兩年多進(jìn)行調(diào)查的“全國土地第二次調(diào)查”。二調(diào)結(jié)果顯示，截至2009年12月31日，上海市全市耕地1897.59平方公里(284.64萬畝)，與第一次全國土地調(diào)查期間的耕地保有量，呈現(xiàn)出明顯的凈減少狀態(tài)。
同樣表現(xiàn)為“凈減少”的城市，還有另一個(gè)直轄市首都北京。二調(diào)結(jié)果顯示，截至2009年12月31日，北京市保有耕地22.71萬公頃(340.8萬畝)，對(duì)比1996年第一次土地調(diào)查結(jié)果凈減11.67萬公頃(175.1萬畝)，年均減少8980.9公頃(13.5萬畝)
天津則是三個(gè)城市中，唯一一個(gè)例外的城市。二調(diào)結(jié)果顯示，截至2012年12月31日，天津市耕地保有量為49.93萬公頃，比1996年第一次全國土地調(diào)查中耕地保有量科目，增加了5807公頃，為三個(gè)傳統(tǒng)直轄市中，唯一一個(gè)耕地保有量“增加”的城市。
“但是，這不能改變天津市建設(shè)用地供應(yīng)的嚴(yán)峻形勢(shì)?！?月15日，天津市國土資源局一位不愿具名的官員向記者表示。
二調(diào)于2007年啟動(dòng)，至2009年結(jié)束。由于在調(diào)查過程中形成了海量數(shù)據(jù)，因此從2010年開始，國土資源部會(huì)同地方國土資源主管部門對(duì)二調(diào)數(shù)據(jù)結(jié)果進(jìn)行分類匯總和研究，并提出針對(duì)性的政策要求。
按照二調(diào)工作的基本流程，上述數(shù)據(jù)均需經(jīng)過“三方確認(rèn)”。所謂“三方”即包括國土資源部、地方政府以及設(shè)在各地的“第二次土地調(diào)查辦公室”。而上述數(shù)據(jù)則動(dòng)用了包括國土資源衛(wèi)星、實(shí)地核查等力量，幾乎是中國歷史上最為準(zhǔn)確的一次土地核查工作。
逼近管控紅線
目前中國實(shí)行最為嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，并對(duì)新增建設(shè)用地實(shí)行總量指標(biāo)控制管理。國土資源部根據(jù)國務(wù)院審議通過的《全國土地利用總體規(guī)劃綱要(2006~2020年)》(下城“規(guī)劃”)所劃定的到2020年耕地保有量不得低于18億畝的總指標(biāo)，向地方政府逐級(jí)分解，從而在各級(jí)地方政府形成了到2020年耕地保有總量的上限。
前述國土資源部內(nèi)部人士告訴記者，比照“規(guī)劃”設(shè)定的耕地保有目標(biāo)，北京、上海、天津三個(gè)直轄市，已經(jīng)全面逼近甚至超過“規(guī)劃”所劃定的耕地保護(hù)紅線。按照新增建設(shè)用地的審批原則，北京、上海、天津的新增建設(shè)用地供應(yīng)將面臨極大的壓力。
北京、上海、天津三個(gè)直轄市中，上海的形勢(shì)最為嚴(yán)峻。根據(jù)全國土地利用總體規(guī)劃綱要的規(guī)定，上海的耕地保護(hù)目標(biāo)任務(wù)是到2020年基本農(nóng)田保護(hù)面積不得少于328萬畝、建設(shè)用地總規(guī)模要控制在2981平方公里以內(nèi)。
記者了解到，按照這一指標(biāo)，上海市政府和所屬各區(qū)縣于2009年簽訂了耕地保護(hù)責(zé)任書。但是，這一指紅線卻面臨已經(jīng)被實(shí)質(zhì)性突破的“現(xiàn)狀”。
二調(diào)結(jié)果顯示，上海市全市耕地1897.59平方公里(284.64萬畝)，已經(jīng)突破了“規(guī)劃綱要”所劃定的耕地保有紅線指標(biāo)，低于耕地紅線指標(biāo)328萬畝超過100萬畝。按照管控原則，實(shí)際上上海市已經(jīng)沒有耕地占用的空間。
“天津市盡管相比一調(diào)的時(shí)候耕地保有面積有所增加，但是，距離‘規(guī)劃綱要’里給出的耕地保有紅線也已經(jīng)很近了?！鼻笆鎏旖蚴袊临Y源局官員表示。
按照“規(guī)劃綱要”下達(dá)的天津市耕地保有量，到2020年為43.73萬公頃。但數(shù)據(jù)顯示，截至2012年年年末，天津市耕地面積已降至43.93萬公頃，比規(guī)劃到2020年的耕地保有量僅多出2000公頃左右，也就是說，未來6年，天津僅有2000余公頃土地可供新增建設(shè)用地占用。
北京市的情況亦是如此?！侗本┦型恋乩每傮w規(guī)劃(2006~2020年)》確定的目標(biāo)，即到2020年年末全市耕地保有量指標(biāo)21.47萬公頃(322萬畝)，僅有約1.24萬公頃(18.7萬畝)的占用空間(見本報(bào)6月23日A3版《北京供地逼近管控紅線》)。
國土部調(diào)整利用規(guī)劃
幾乎是在北京、上海、天津三個(gè)傳統(tǒng)直轄市建設(shè)用地供應(yīng)逼近紅線的同時(shí)，國土資源部已經(jīng)開始著手調(diào)整完善《土地利用總體規(guī)劃綱要(2006~2020)》。但是，多個(gè)獨(dú)立消息源均向本報(bào)記者表示，不能證明這兩者之間的因果關(guān)系。
國土資源部部長姜大明已經(jīng)于6月25日召開部長辦公會(huì)，在這次會(huì)議上，討論了調(diào)整完善《土地利用總體規(guī)劃綱要(2006~2020)》的相關(guān)問題。要求依據(jù)二調(diào)結(jié)果數(shù)據(jù)，適時(shí)調(diào)整耕地保有量、基本農(nóng)田保護(hù)面積和建設(shè)用地規(guī)劃規(guī)模等，切實(shí)維護(hù)規(guī)劃的嚴(yán)肅性和可操作性。
記者了解到，在該次會(huì)議上，提出了調(diào)整完善土地利用規(guī)劃的三項(xiàng)任務(wù)，一是科學(xué)論證耕地保有量，要依據(jù)二調(diào)成果，調(diào)整增加耕地保有量和基本農(nóng)田保護(hù)面積，合理安排生態(tài)退耕；二是有序推進(jìn)“三線”劃定，優(yōu)先劃定永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線和生態(tài)保護(hù)紅線，合理確定城市開發(fā)邊界；三是及時(shí)更新規(guī)劃數(shù)據(jù)庫，做到圖、數(shù)和實(shí)地相一致。
“‘科學(xué)論證耕地保有量’這個(gè)說法，以前確實(shí)沒有在各種正式的會(huì)議上出現(xiàn)過，但是，現(xiàn)在還很難說是不是這意味著要調(diào)整耕地保有量18億畝這個(gè)紅線，還要再看看，畢竟會(huì)議上還是強(qiáng)調(diào)要防止地方借機(jī)大規(guī)模調(diào)規(guī)，防止規(guī)劃調(diào)整完善演變成規(guī)劃修編或重編?！币晃唤咏鼑临Y源部的人士分析稱。
截至目前，國土資源部還是強(qiáng)調(diào)，通過盤活存量土地滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。
