《中國社會科學(xué)報(bào)》2013年11月18日發(fā)表的《房產(chǎn)稅替代“土地財(cái)政”是大勢所趨》一文,提出許多好的見解,如調(diào)整政策取向,從供給入手調(diào)控樓市,開征房產(chǎn)稅等,但也有一些觀點(diǎn),如主張以房產(chǎn)稅替代“土地財(cái)政”(實(shí)際上是替代土地出讓金),將“年租”制作為開征房產(chǎn)稅之前的過渡性措施,稱土地出讓金為“地價(jià)”等,筆者則不能茍同。
??房產(chǎn)稅與土地出讓金不能等同
??房屋與其所在的土地不可分離,而在我國兩者的所有權(quán)歸屬卻是不同的。與土地以私有制為主體的國家有別,我國城市土地全部屬于國有。這種國有土地的所有權(quán)不允許買賣,可以出讓的是其使用權(quán)。對于商品房而言,供建房之用的國有土地使用權(quán)的出讓,既是有償?shù)?其價(jià)格主要由競價(jià)拍賣決定),又是有一定年限的(50—70年)。房主是其房屋的所有者,但不是房屋所在土地的所有者,而是在一定年限內(nèi)的有償使用者。土地出讓金由房屋開發(fā)商在取得地塊的土地使用權(quán)時(shí)繳納,它同建筑成本、管理費(fèi)用、貸款利息、稅金及利潤等一起構(gòu)成該房屋的價(jià)格。據(jù)測算,以土地出讓金為主體的土地成本約占房價(jià)的40%以上。
??該文將土地出讓金稱為“地價(jià)”,這在概念使用上是不確切的。地價(jià)即土地價(jià)格,一般指土地買賣交易時(shí)的價(jià)格,其性質(zhì)為土地所有權(quán)的永久性轉(zhuǎn)讓。我國國有土地不得進(jìn)行所有權(quán)買賣一類的交易,所謂“地價(jià)”就無從談起。土地出讓金與地價(jià)不同,它是政府代表國有土地的所有者(即“全民”)出讓土地使用權(quán)的所得,實(shí)質(zhì)上是個人或法人為取得土地使用權(quán)所繳納的租金。顯然,不能把土地使用權(quán)出讓的“地租”與土地所有權(quán)買賣的“地價(jià)”混為一談。
??按常理,不論古今中外,地租都遠(yuǎn)低于地價(jià)。我國建房的土地成本既然主要是“地租”而非“地價(jià)”,建筑成本又相對較低,房價(jià)水平本應(yīng)低于土地成本為地價(jià)的國家,而實(shí)際情況則不然。由于我國土地出讓金采取幾十年一次性繳清、建房用地采取“競價(jià)拍賣,價(jià)高者得”的辦法,導(dǎo)致土地出讓金不斷高漲,從而不斷推高房價(jià),以致不論房屋單價(jià)水平或房價(jià)收入比,均高于許多土地成本為地價(jià)的國家。這種現(xiàn)象是極不正常的。
??土地出讓金與房產(chǎn)稅的性質(zhì)也完全不同。房產(chǎn)稅是政府作為國家管理者向房屋所有者保有作為財(cái)產(chǎn)的房屋所征收的一種財(cái)產(chǎn)稅,或稱固定資產(chǎn)稅、不動產(chǎn)稅。這種財(cái)產(chǎn)稅作為政府提供公共服務(wù)的一種資金來源,是許多國家地方政府的主要稅種。我國征收房產(chǎn)稅的目的既是為地方政府開辟一個穩(wěn)定持久的新財(cái)源,減少對“土地財(cái)政”的依賴,同時(shí)也是為抑制投機(jī)性與投資性需求,促使房市供求結(jié)構(gòu)趨于均衡,保持房價(jià)穩(wěn)定。房產(chǎn)稅的稅基一般是應(yīng)稅房屋的市場估定價(jià)值,主要由其建筑成本與土地成本構(gòu)成。在我國,城市房屋所有者擁有房產(chǎn)權(quán)而無地產(chǎn)權(quán),其“宅基地”并不屬于個人財(cái)產(chǎn),房價(jià)中又已包含地方政府收取的土地使用權(quán)出讓金,因此在計(jì)算房產(chǎn)稅稅基時(shí)應(yīng)減除其土地成本。
??顯而易見,房產(chǎn)稅與土地出讓金在性質(zhì)、功能及收取標(biāo)準(zhǔn)上都不同,二者相互之間不存在零和博弈非此即彼的替代關(guān)系。只要商品房建設(shè)不能無償獲得國有土地使用權(quán),房產(chǎn)稅就不能也不應(yīng)替代土地出讓金;即使在改革土地出讓金收取辦法之后,土地使用權(quán)出讓的收益大幅縮水,也不可能被完全替代。
??土地出讓金應(yīng)回歸“地租”本位
??“土地財(cái)政”為人們所詬病,這個問題應(yīng)在全面深化改革進(jìn)程中妥善解決。雖然解決“土地財(cái)政”問題要多管齊下,非止土地轉(zhuǎn)讓金一途,但土地轉(zhuǎn)讓金作為“土地財(cái)政”的支柱,無疑首當(dāng)其沖。那么,應(yīng)當(dāng)從何入手改革土地出讓金收取辦法,以釜底抽薪的方式消除“土地財(cái)政”弊端呢?
??第一,將土地出讓金回歸“地租”本位,實(shí)行“年租”制。我國古代社會兩千年間實(shí)行土地租佃制,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者租種土地,不論是私有土地還是國有土地,都是按年向土地所有者繳納地租。土地出讓金作為一種土地使用權(quán)的租用費(fèi),應(yīng)當(dāng)如田租一樣按年收取,而不應(yīng)幾十年一次性收取。按年收取土地出讓金,化整為零,可大幅降低房價(jià),讓購房者受惠。實(shí)行“年租”制并非只作為開征房產(chǎn)稅之前的過渡性措施,應(yīng)與房產(chǎn)稅制長期并行。
??第二,也可將土地出讓金一分為二—土地開發(fā)金與土地使用金。地方政府征用土地并進(jìn)行一級開發(fā),需要投入大筆資金,可向房地產(chǎn)開發(fā)商一次性收取“土地開發(fā)金”。土地開發(fā)金作為土地成本計(jì)入房價(jià)。購房者在購置房屋后,則根據(jù)不同地段的具體標(biāo)準(zhǔn),按年度向政府繳納土地使用金。不論土地開發(fā)金或土地使用金,都由政府根據(jù)不同地段、不同房屋類別確定其收取基準(zhǔn),可測可控,并適時(shí)合理調(diào)整,不會任意飆升,不斷推高房價(jià)。
??第三,規(guī)定土地使用金收取年限與該房屋使用壽命同期。目前建房用地的出讓年限為50—70年。如果50年、70年后房屋仍可繼續(xù)使用,如何處理,則不得而知。改行按年收取土地使用金,可依據(jù)房屋使用壽命確定其使用權(quán)的使用年限,年限長的多收,年限短的少收,既公平合理,又簡約易行。
??第四,對新舊房(指增量房與存量房)實(shí)行分類管理的雙軌制。在改革土地出讓金收取辦法后,新建住房價(jià)格中的土地成本僅包含土地開發(fā)金,而不包括土地使用金(在土地出讓金中占大頭),其價(jià)格水平必然低于已包含土地出讓金的舊房。為此,對舊房應(yīng)分別確定其應(yīng)免交土地使用金的年限,即已交使用金年限減除已竣工年限的余額,作為房價(jià)附加;與此同時(shí),入市交易在計(jì)算征收所得稅稅基時(shí)還應(yīng)減除已交土地使用金的金額。原土地出讓金未分土地開發(fā)金與土地使用金,可由有關(guān)部門分別不同地段劃定。這有助于消除舊房業(yè)主因新舊房價(jià)格差異過大而產(chǎn)生的心態(tài)失衡,避免發(fā)生信貸風(fēng)險(xiǎn),影響社會穩(wěn)定。
??第五,改革建房用地的競得方式。按實(shí)際費(fèi)用收取土地開發(fā)金與按年收取土地使用金,現(xiàn)行“競價(jià)拍賣,價(jià)高者得”的供地方式就行不通了,但又不能倒退回劃撥用地的老路。筆者認(rèn)為,對于商品房建設(shè)用地尤其是普通商品房用地,可以采取“綜合評估,最優(yōu)者得”的競得機(jī)制,即在容積率、綠化率、公用設(shè)施配套、節(jié)能環(huán)保、建設(shè)一定比例社會保障房、樓面價(jià)基準(zhǔn)、項(xiàng)目自有資金比例及利潤率等方面,設(shè)定一套可操作并便于政府與社會公眾監(jiān)督的具體指標(biāo)體系,以其遴選最優(yōu)者中標(biāo)。在這種競得機(jī)制的驅(qū)動與約束下,房地產(chǎn)開發(fā)商之間的用地競爭為良性競爭,可有效防止“地王”頻出、房價(jià)飆升,保障房地產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。