集體建設入市:或與無關
本報記者 王營 北京報道
十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)提出建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地,“在符合和用途管制前提下,允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地出讓、租賃、入股,實行與國有土地同等入市、同權同價”;“完善土地租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押二級市場”。
國土資源部規(guī)劃司司長董祚繼在接受21世紀經(jīng)濟報道記者采訪時表示,《決定》顯示出了中央推進集體土地改革的決心。中央已經(jīng)明確要加快修訂相關法律;在立法之外,適時推出農(nóng)村集體土地改革的試點。董祚繼透露,與以往不同的是,農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地試點是中央統(tǒng)一布置。目前相關部門正在進行方案,預計2014年上半年有望出臺具體辦法。
集體經(jīng)營性建設用地直接入市,能否緩解房地產(chǎn)市場土地供應不足的問題?恐怕短期內(nèi)不可抱過高期望。
改革的難度
正如董祚繼所言,農(nóng)村問題相當復雜,不僅是經(jīng)濟問題,更是社會問題。集體土地制度改革,不管是修法還是試點,都需要很大決心。
《決定》明確提出:“賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權抵押、擔保權能,允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營?!钡@個表述,與《土地管理法》的規(guī)定,存在矛盾之處。按照現(xiàn)行的《土地管理法》,宅基地使用權和承包經(jīng)營權都是不可以抵押的。
《土地管理法》1986年頒布后,曾于1988年、1998年和2004年進行三次修改,2012年底,第十一屆全國人大常委會第三十次會議對《土地管理法》修正案草案進行首次審議,但至今未進入二審。董祚繼稱,如果要修法,不僅《土地管理法》要修改,配套的《農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地流轉(zhuǎn)條例》、《農(nóng)村集體土地征收補償安置條例》也要修改?!爸醒肟隙〞ゾo,但修法的事情不好說?!?/p>
董祚繼透露,與修法相比,在中央統(tǒng)一部署的前提下,集體建設用地試點的進程將會很快。他透露,包括農(nóng)業(yè)部、國土部、林業(yè)部以及相關中農(nóng)辦等相關部門正聯(lián)合研究試點方案,預計2014年上半年有望出臺。
集體土地改革方面,不少省市進行了試點。比如,重慶、成都創(chuàng)新出土地指標交易的“地票”模式。11月12日,安徽省發(fā)布的一份《安徽省人民政府關于深化農(nóng)村綜合改革示范試點工作的指導意見》中提出,今后,農(nóng)村集體建設用地可以通過轉(zhuǎn)讓、出租等方式依法進行流轉(zhuǎn),用于工業(yè)、商業(yè)、旅游和農(nóng)民住宅小區(qū)建設,未來還將建設統(tǒng)一的城鄉(xiāng)土地交易市場。《廣州市南沙新區(qū)條例(草案)》對外征求意見稿,關于“新區(qū)規(guī)劃和土地利用”的問題,首次表示南沙新區(qū)可以探索集體建設用地使用的流轉(zhuǎn)機制。杭州、寧波等地實行“土地換股權”模式,在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和村辦企業(yè)建設的過程中,農(nóng)民可以土地承包權作為資產(chǎn)入股,并享受分紅。
與房地產(chǎn)關系不大?
我國城鄉(xiāng)二元體制的分割,土地是最集中的體現(xiàn)。
中國指 數(shù) 研 究 院研究總監(jiān)何田稱,長期以來,地方政府通過在土地開發(fā)中的壟斷地位,造成土地交易過程中出現(xiàn)明顯的“剪刀差”:一方面,城鄉(xiāng)二元化造成農(nóng)地價值被低估,政府通過低價收購農(nóng)地高價轉(zhuǎn)讓為城市建設用地,獲取一級開發(fā)價差;另一方面,工業(yè)用地與經(jīng)營性用地價差懸殊。城鎮(zhèn)化過程中,土地的增值被轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤秸氖杖牒烷_發(fā)商收益,被征地農(nóng)民的利益缺乏有效的保護,人為拉大了城鄉(xiāng)差距。
對此深有體會。在2013年網(wǎng)易經(jīng)濟學家年會上,任志強再度對現(xiàn)行的土地制度進行了抨擊。任志強稱,在各種類型的土地中,住宅土地供給只占到20%多,大量的土地都被工業(yè)用地所占用。而在所有的建設用地中,開發(fā)商所能開發(fā)的比例少得可憐,但所有的罪狀都扣在開發(fā)商頭上。
任志強再次直言,目前房地產(chǎn)的問題不在開發(fā)商,而是土地制度?!叭绻覀兊某擎?zhèn)化不改變宅基地的擁有量,不能讓農(nóng)民從土地中解放出來,把土地真正變成剩余人口的人均耕地,這個城鎮(zhèn)化一定是偽城鎮(zhèn)化。
各界最為關注的焦點是,農(nóng)村集體經(jīng)營性用地直接入市,能否解決當前的高地價問題?董祚繼的答案是,不能說沒有關系,但此次改革與房地產(chǎn)關系不大。
董祚繼稱,農(nóng)村集體建設土地分為農(nóng)村宅基地、農(nóng)村集體經(jīng)營性用地以及農(nóng)村公益性用地。其中,農(nóng)村宅基地至少占據(jù)了70%以上的比例,但此次改革并沒有涉及,而只涉及其中的農(nóng)村集體經(jīng)營性用地入市。這只能緩解城市經(jīng)營性用地不足,解決不了商品房用地不足的問題。不過,農(nóng)村集體經(jīng)營土地入市,至少增加了城市經(jīng)營性工業(yè)用地的供給渠道,可緩解城市經(jīng)營性工業(yè)用地壓力,對平抑這部分地價仍然有好處。會受到影響的包括工業(yè)用地、旅游地產(chǎn)用地等。
公眾的期待
董祚繼多次向記者提醒,集體經(jīng)營性建設用地直接入市,必須是“在符合規(guī)劃和用途管制前提下”。
比如,小產(chǎn)權房之所以不能轉(zhuǎn)正,正是因為它不符合規(guī)劃和用途管制,屬于違法用地。這一點,任志強理解得相當透徹。“用途上不合理的小產(chǎn)權房是不能得到承認的,還是得遵守法律?!?/p>
公眾最關心的只是地價與房價什么時候才能回歸合理。任志強稱,當土地實現(xiàn)完全市場化的時候,地價就會合理。但他高興地發(fā)現(xiàn),2013年中央經(jīng)濟工作會議提出要減少工業(yè)用地供給,增加住宅用地供給。
全國人大財經(jīng)委副主任委員賀鏗稱,只有土地私有的時候,地價才可以回歸到合理。地價的推手主要是政府。政府之所以能把地價推高,就是利用了土地集體所有制和國家所有制兩種土地形式。如果我們的土地是私有的,政府就不可能有土地財政。
現(xiàn)在的土地市場,決定權在政府手上,使用者沒有決定權,“換一個說法,是不是把土地的處分權交給農(nóng)民?”賀鏗別有意味地表示。他的意思是,處分權交給農(nóng)民,與土地私有化是相同的。
中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所宏觀室主任黨國英在接受21世紀經(jīng)濟報道記者采訪時表示,十八屆三中全會并沒有針對土地規(guī)劃管理體制做改革,也就是說土地改革目前仍處在“不敢放,放了就亂”的糾結(jié)狀態(tài)。土地的規(guī)劃和用途管制問題比較大,但并沒有提出改革。
CRIC研究員李瑩認為,盡管由于多項法律條文的障礙及農(nóng)村土地確權工作尚未完成等諸多原因,短期內(nèi)不能實現(xiàn)土地改革制度的根本破局,但增減掛鉤、土地流轉(zhuǎn)信托及土地換股權等農(nóng)村建設用地使用權流轉(zhuǎn)方式,均為我國土地改革開辟了新的道路。
盡管改革難度重重,但終究意義重大。人們有理由對土地制度改革充滿期待。