《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》將農(nóng)村土地制度改革作為重要一項(xiàng)。這引發(fā)了社會(huì)熱議，其中關(guān)于宅基地入市、小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)正尤為引人關(guān)注。然而筆者認(rèn)為，對(duì)此很多人存在誤解。
從文件來看，與之相關(guān)的重要內(nèi)容是：“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。”這里非常明確地提出，與國有用地享受同等待遇。
但是，必須清楚地看到，這里有一個(gè)前提和一個(gè)概念。所謂一個(gè)前提，是指“符合規(guī)劃和用途管制”。我國實(shí)行土地用途管制制度，政府編制土地利用總體規(guī)劃，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量，對(duì)耕地實(shí)行特殊保護(hù)。農(nóng)用地包括耕地、林地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面等；建設(shè)用地包括城鄉(xiāng)住宅和公共設(shè)施用地、工礦用地、交通水利設(shè)施用地、旅游用地、軍事設(shè)施用地等；未利用地是指農(nóng)用地和建設(shè)用地以外的土地。
所謂一個(gè)概念，是指“農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地”。農(nóng)村集體建設(shè)用地，又分為經(jīng)營性和非經(jīng)營性。其中經(jīng)營性用地，主要是指村組織將集體建設(shè)用地租賃、轉(zhuǎn)讓給企業(yè)和個(gè)人使用，多數(shù)已經(jīng)成為廠房、倉庫、商業(yè)市場等。但是，宅基地并不屬于經(jīng)營性用地。按《土地管理法》，農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。宅基地屬于農(nóng)民的基本保障范疇。
這就意味著，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地為主的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，將率先實(shí)現(xiàn)入市，與國有用地“同等、同權(quán)、同價(jià)”。事實(shí)上，在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化程度最高的廣東，集體經(jīng)營性建設(shè)用地早就大量存在，而且早就存在以出讓、轉(zhuǎn)讓、出租和抵押等形式自發(fā)流轉(zhuǎn)集體建設(shè)用地使用權(quán)的隱性市場。據(jù)廣東省國土部門統(tǒng)計(jì)，珠三角通過流轉(zhuǎn)的方式使用農(nóng)村集體建設(shè)用地，實(shí)際已超過集體建設(shè)用地的50%。另外，今年年初，國務(wù)院批準(zhǔn)深圳原村集體經(jīng)濟(jì)組織工業(yè)用地可進(jìn)入市場流通，實(shí)質(zhì)也是集體經(jīng)營性建設(shè)用地。
當(dāng)然，與國有建設(shè)用地一樣，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、開發(fā)、利用，也須“符合規(guī)劃和用途管制”。也就是說，要在土地利用總體規(guī)劃和鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃等前提及用途管制下，才能入市交易。這類用地大規(guī)模入市，未來將影響城市的工業(yè)用地市場，或許也局部影響商業(yè)用地市場。但在可以預(yù)見的未來幾年，這類土地不可能被允許開發(fā)商品住宅，在這類土地上違規(guī)建設(shè)的小產(chǎn)權(quán)房，中短期內(nèi)也不可能全國性的進(jìn)行轉(zhuǎn)正。
其實(shí)，在十七屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》中，就已明確提出：逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，對(duì)依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，必須通過統(tǒng)一有形的土地市場、以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，在符合規(guī)劃的前提下與國有土地享有平等權(quán)益。這一表述與當(dāng)前的文件相似。
然而，在后來的改革推進(jìn)中，困難重重，基本仍原地踏步。比如2010年，國土部制定了《農(nóng)村集體建設(shè)用地出讓和轉(zhuǎn)讓管理辦法》，2011年開始起草《關(guān)于規(guī)范農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》，都遭到了不同部門的爭議與抵制，以致沒有發(fā)布。據(jù)媒體報(bào)道，今年6月，18個(gè)省市收到了國土部下發(fā)的《關(guān)于開展農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的通知》、《關(guān)于開展農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》，將在28個(gè)市縣開展農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點(diǎn)工作，但原則是不突破現(xiàn)有土地利用政策、土地使用標(biāo)準(zhǔn)等法律法規(guī)的規(guī)定，流轉(zhuǎn)土地不得用于商品住宅建設(shè)。
另外，對(duì)于宅基地，《決定》還提到，賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道。但《決定》只是要求“試點(diǎn)”、“慎重穩(wěn)妥推進(jìn)”。比較可知，這里對(duì)宅基地的改革力度，明顯小于上述的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地。
這里的“用益物權(quán)”，是指非所有人對(duì)他人之物所享有的占有、使用、收益的排他性的權(quán)利，比如土地承包經(jīng)營權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)等。我國農(nóng)村土地實(shí)行農(nóng)民集體所有制，而集體又可分為村集體、鄉(xiāng)集體、村小組集體等，所以無論是農(nóng)民的承包土地、還是宅基地，只有使用權(quán)，而沒有單獨(dú)的產(chǎn)權(quán)。
宅基地入市問題，明顯比集體經(jīng)營性建設(shè)用地復(fù)雜，改革的難度也更大。改革需要一步步推進(jìn)，按十八屆三中全會(huì)的精神，宅基地暫時(shí)不會(huì)實(shí)現(xiàn)與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。小產(chǎn)權(quán)也不可能全面性轉(zhuǎn)正。未來五年，集體經(jīng)營性建設(shè)用地即便實(shí)現(xiàn)入市，也不會(huì)大規(guī)模增加全國的商品住宅，更談不上沖擊現(xiàn)有的房價(jià)體系。
