[提要]涉及土地征收的第47條，或成為即將修訂完成的《土地管理法》唯一有重大變動(dòng)的條文。這份已歷經(jīng)多年修訂但進(jìn)展艱難的法律或在今年年內(nèi)有定論，伴隨而來(lái)的是大幅縮減的修訂內(nèi)容。
涉及土地征收的第47條，或?qū)⒊蔀榧磳⑿抻喭瓿傻摹锻恋毓芾矸ā返奈ㄒ挥兄卮笞儎?dòng)的條文。
這份已經(jīng)歷經(jīng)了多年修訂但進(jìn)展艱難的法律在今年年內(nèi)或有定論，伴隨而來(lái)的是大幅縮減的修訂內(nèi)容。
征地制度的改革，幾乎成為此次《土地管理法》修法唯一的重點(diǎn)，與之同步完成的，還有高層明確要在本屆政府任期內(nèi)完成的《集體土地征收補(bǔ)償條例》。
不過(guò)，征地制度的改革或許只是未來(lái)土地改革序幕拉開(kāi)的前奏。近半年來(lái)，由相關(guān)部委或官方智囊機(jī)構(gòu)組織的與土地改革有關(guān)的座談和內(nèi)部討論密度已超過(guò)了以往。
“他們找你談，本身就是一種態(tài)度。”中國(guó)土地學(xué)會(huì)副理事長(zhǎng)黃小虎表示。黃小虎曾經(jīng)參加過(guò)其中的一些討論。
而在修法、座談的同時(shí)，國(guó)土資源部也在督促地方土地部門(mén)依照國(guó)務(wù)院的要求，在年底之前完成農(nóng)村集體土地的確權(quán)頒證工作。在一些專家眼中，完成農(nóng)地確權(quán)將是進(jìn)一步推進(jìn)上述改革的基礎(chǔ)所在。
修法第47條
在即將修訂完成的《土地管理法》當(dāng)中，外界更為關(guān)注的城市建設(shè)用地使用權(quán)期限以及續(xù)期、宅基地權(quán)利、土地交易、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)等等問(wèn)題，或許均將不會(huì)涉及。嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，唯一重要的修訂內(nèi)容將僅限于原《土地管理法》的第47條，亦即關(guān)于土地征收的一些條文。
而事實(shí)上，如果不是本屆政府對(duì)征地制度改革立下的承諾，《土地管理法》的修訂也許要等待更長(zhǎng)的時(shí)間。
在2012年年初，國(guó)務(wù)院總理溫家寶曾表示在本屆政府任期內(nèi)一定要出臺(tái)農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償條例，并要求國(guó)土資源部在六月底前拿出《集體土地征收補(bǔ)償條例》(以下簡(jiǎn)稱《征地條例》)。
然而問(wèn)題很快出現(xiàn)，由于《征地條例》所制定的一些新內(nèi)容已突破了現(xiàn)有《土地管理法》的框架，假如單獨(dú)頒布，必然遭遇“與上位法沖突”的尷尬。因此只能在《土地管理法》完成修訂頒布實(shí)施之后，方才能夠作為配套法規(guī)頒布實(shí)施。
在今年春節(jié)之后，國(guó)土資源部就拿出了縮小《土地管理法》修訂范圍的方案，以期優(yōu)先進(jìn)行征地制度方面的改革，完成政府的承諾。
新的方案宣稱將緊緊圍繞征地制度改革，重點(diǎn)完善征地補(bǔ)償安置制度，解決被征地農(nóng)民發(fā)展權(quán)的問(wèn)題。而在《土地管理法》主要圍繞第47條修訂完成的同時(shí)，《征地條例》也將由國(guó)土資源部牽頭起草，目前該法規(guī)的條文已基本成型。
而相比之前的條文，新47條的變化主要包括兩大塊內(nèi)容，征地補(bǔ)償?shù)慕Y(jié)構(gòu)及征地范圍。
本報(bào)從多方面獲悉，針對(duì)農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性補(bǔ)償與安置補(bǔ)償在新的方案中已被分開(kāi)處理。如果今后嚴(yán)格按照征地制度改革的要求來(lái)實(shí)施，那全國(guó)大部分地區(qū)農(nóng)民獲得的補(bǔ)償都將大幅提升。
而在征地范圍方面，“城建開(kāi)發(fā)”將會(huì)成為新的征地條目。“不可能完全局限按公益性來(lái)劃征地范圍，還是要充分考慮到工業(yè)化城市化發(fā)展的需要。”有官員這樣稱。
大土改序幕拉開(kāi)
盡管目前土地制度的改革暫時(shí)局限于征地制度之上，但更大范圍的討論實(shí)際已經(jīng)展開(kāi)。
今年七八月期間，相關(guān)部委便組織土地制度方面的專家學(xué)者進(jìn)行了相關(guān)的座談和內(nèi)部討論。黃小虎認(rèn)為，這些座談?wù)匍_(kāi)本身就代表著土地制度大改革可能開(kāi)啟的信號(hào)，但他拒絕向記者透露更多的會(huì)議內(nèi)容。
另一些知情人士認(rèn)為，未來(lái)土地管理制度的方向可能將朝著“用途管理”的方向偏移，即依靠國(guó)土規(guī)劃，對(duì)土地的用途進(jìn)行控制，而對(duì)具體的使用指標(biāo)相對(duì)放寬。
在當(dāng)前的體制下，主管部委國(guó)土資源部主要通過(guò)指標(biāo)控制，以及對(duì)指標(biāo)的審批權(quán)來(lái)進(jìn)行全國(guó)的土地管理。每年國(guó)土資源部將制訂土地使用計(jì)劃，并將建設(shè)用地指標(biāo)下發(fā)各省份，由各省份再放地市分配，并對(duì)不在土地使用計(jì)劃之內(nèi)的違法用地進(jìn)行督查和問(wèn)責(zé)。
不過(guò)即便在國(guó)土資源部?jī)?nèi)，也有官員對(duì)當(dāng)前體制存在的問(wèn)題直言不諱。“現(xiàn)在我們?cè)趫?zhí)行過(guò)程中，土地利用規(guī)劃是彈性的，但用地計(jì)劃指標(biāo)卻是剛性的。結(jié)果經(jīng)常為了適應(yīng)剛性的指標(biāo)，將土地利用規(guī)劃調(diào)來(lái)調(diào)去。”這位官員認(rèn)為，土地利用規(guī)劃制訂應(yīng)有科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)性，更應(yīng)該扮演剛性角色，相反，地方應(yīng)該有一些自主調(diào)節(jié)計(jì)劃用地的權(quán)利才合理。國(guó)土資源部應(yīng)該放開(kāi)計(jì)劃指標(biāo)的彈性。
而對(duì)于城市建設(shè)用地使用權(quán)期限及續(xù)期、宅基地權(quán)利、土地交易、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)等等社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題，該官員坦承，這些改革及利益群體太多，改革成本較大，可能不會(huì)在短期內(nèi)有所推進(jìn)。
土地確權(quán)加速中
土地相關(guān)法律法規(guī)的修訂和討論仍在進(jìn)行的同時(shí)，國(guó)土資源部也在著手完成改革的一些基礎(chǔ)性工作，對(duì)村集體土地的確權(quán)頒證工作便是其中之一。
所謂“確權(quán)頒證”，是對(duì)“明確農(nóng)村集體土地使用權(quán)、核發(fā)土地使用權(quán)證書(shū)”的簡(jiǎn)稱。按照現(xiàn)行《土地管理法》，農(nóng)村土地為集體所有。農(nóng)村集體土地中主要分為兩大部分，耕地和農(nóng)村集體建設(shè)用地。目前，“確權(quán)頒證”工作主要針對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地展開(kāi)。
依照國(guó)務(wù)院要求，這項(xiàng)工作需在2012年年底前完成。但在此前的通報(bào)中，國(guó)土資源部給出的全國(guó)集體土地確權(quán)頒證完成率一直停留在70%左右。
在全國(guó)國(guó)土系統(tǒng)的一次內(nèi)部工作會(huì)議上，國(guó)土資源部黨組成員、副部長(zhǎng)王世元曾表示，農(nóng)村集體土地的確權(quán)頒證工作“進(jìn)展不平衡、質(zhì)量不平衡”，與此同時(shí)他還提出要求，要各地借鑒工作進(jìn)展較快地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)。
土地的確權(quán)，意味著對(duì)農(nóng)民或村集體土地權(quán)益的認(rèn)可，從而可能導(dǎo)致地方政府在農(nóng)村集體土地征收、補(bǔ)償?shù)确矫婷媾R更為嚴(yán)格的制約。這可能是該項(xiàng)工作停滯不前的主要原因。
不過(guò)最后的沖刺正在進(jìn)行中。8月間，國(guó)土資源部與各地方國(guó)土系統(tǒng)召開(kāi)了一次視頻會(huì)議，而在會(huì)議上，相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)再次要求各地務(wù)必在年底之前依照國(guó)務(wù)院要求完成確權(quán)頒證工作。
依照國(guó)土資源部的表述，在農(nóng)地“確權(quán)”之后，下一步的工作就是“賦能”，農(nóng)地能否流轉(zhuǎn)？能否允許金融抵押？這些權(quán)益賦予的前提，都是明確所有人的“確權(quán)”。而“賦能”則是下一步土地制度改革與《土地管理法》修訂的重要課題內(nèi)容。
